Publicada em 03/04/2023 às 08h24
Anunciada pelo governo como uma ferramenta que estabilizará as contas públicas no médio prazo, o novo arcabouço fiscal tem como principal âncora a limitação do crescimento das despesas a 70% da variação da receita dos 12 meses anteriores. Embora tenha sido bem recebido por parte do mercado financeiro, o futuro marco fiscal desperta dúvidas em alguns economistas.
O principal questionamento, para especialistas ouvidos pela Agência Brasil, diz respeito ao ganho de arrecadação necessário para que o país saia de um déficit primário – resultado negativo nas contas do governo sem os juros da dívida pública – de 1% do Produto Interno Bruto (PIB) neste ano para um superávit de 1% do PIB em 2026. Outro ponto posto em dúvida é a capacidade de a regra ser anticíclica – com gastos maiores em tempos de recessão e gastos menores em tempos de crescimento – e amortecer impactos de choques econômicos.
Diretora da Instituição Fiscal Independente (IFI), órgão consultivo do Senado que faz estudos econômicos, Vilma Pinto manifesta incertezas em relação ao novo arcabouço. Em comentário publicado no blog da revista Conjuntura Econômica, do Instituto Brasileiro de Economia (Ibre) da Fundação Getulio Vargas (FGV), ela e o analista da IFI Alexandre de Andrade ressaltaram que o texto do projeto de lei ainda precisa ser conhecido.
Os dois advertiram que, conforme o apresentado pelo ministro da Fazenda, Fernando Haddad, a geração de superávits primários está condicionada ao crescimento da receita, sem buscar alterar o atual nível de gastos. “Esse tipo de mecanismo pode incentivar a busca por mais receitas não recorrentes [como renegociações de dívidas de contribuintes], que podem melhorar a situação de curto prazo, mas que não garantem, necessariamente, uma trajetória sustentável para o primário e a dívida”, escreveram a diretora e o analista da IFI.
Economista e professora de MBA da FGV, Carla Beni elogia o novo arcabouço fiscal e diz que as análises sobre a dependência do marco em relação à geração de receitas são apressadas. “O arcabouço, como carta de intenções, foi bem elaborado. Tem uma característica muito importante, que é a flexibilidade, porque a economia é muito dinâmica. Então, quanto mais flexível, mais longevo passa a ser. E achei audacioso, no sentido de que pretende fazer uma redução muito grande do nosso déficit fiscal”, avalia.
A professora, no entanto, reconhece que tal audácia exigirá ações adicionais do governo para estabilizar a dívida pública. A professora cita medidas como a revisão de gastos públicos para definir o que é mais eficiente; a definição de prioridades no futuro Plano Plurianual (PPA), a ser enviado pelo Ministério do Planejamento em agosto; e reformas tributárias que cobrem impostos sobre dividendos e patrimônio, revisem incentivos fiscais e tributem novos setores, como apostas esportivas. Ao apresentar o arcabouço, o ministro Haddad anunciou que o governo pretende anunciar, nesta semana, novas medidas para reforçar a arrecadação em R$ 150 bilhões, sem aumentar alíquotas ou criar impostos.
Ciclos econômicos
O alinhamento do novo arcabouço aos ciclos econômicos também é objeto de dúvidas. Por estar atrelado à receita, o limite de 70% de crescimento nos gastos federais tem caráter pró-cíclico, com os gastos crescendo quando a arrecadação aumenta e caindo, quando diminui. É um sistema semelhante ao do superávit primário, que vigora desde o fim dos anos 1990. Nesse modelo, embora o governo economize mais quando a economia cresce e poupe menos quando a economia encolhe, o gasto aumenta e diminui no mesmo sentido.
Apesar do viés pró-cíclico, a regra introduziu um mecanismo que pode ser considerado anticíclico. O limite de 70% só vale dentro de uma banda em que os gastos reais (acima da inflação) aumentam 0,6% ao ano, em caso de baixo crescimento econômico, e 2,5% ao ano, em caso de expansão significativa do PIB.
Para exemplificar, quando a economia cresce 5% em um ano, os gastos não podem crescer 3,5% (equivalente a 70% de 5%), mas sim, 2,5% acima da inflação no ano seguinte. Em momentos de recessão, quando a variação do PIB fica negativa, o gasto não se contrai, continuando a crescer no limite mínimo de 0,6% acima da inflação.
Especialista em desigualdade social, o economista e sociólogo Marcelo Medeiros, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e da Universidade de Brasília (UnB), diz que o novo arcabouço na prática não tem caráter anticíclico. “O ideal é que uma regra fiscal tenha mecanismos para a expansão da rede de proteção social em caso de necessidade, em particular em caso de recessão. Porque o que aconteceu, na última recessão grande, é que o Bolsa Família encolheu, em vez de expandir, justamente porque estava preso por uma regra pró-cíclica.
Investimentos
Professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), o economista Eduardo Costa Pinto critica a capacidade do novo arcabouço fiscal destravar os investimentos, mesmo com as novas regras estabelecendo um piso. “Quais seriam os motores para puxar a economia nesse momento de desaceleração, como o PIB já mostrou? Ou o gasto do governo, ou o investimento público? É evidente que a nova regra é melhor do que o teto dos gastos, dá um grau de flexibilidade, mas não acho que teremos uma força, uma tração, para que a regra permita ampliação dos gastos e do investimento público para puxar a economia brasileira”, diz.
Para Vilma Pinto e Alexandre de Andrade, da IFI, o limite mínimo de investimento em torno de R$ 75 bilhões, que serão corrigidos pela inflação ano a ano, tornarão o Orçamento ainda mais inflexível, fazendo com que o governo tenha de cortar em outras áreas, inclusive gastos obrigatórios. “Em que pese a boa intenção de se preservarem os investimentos, a regra aumenta ainda mais o grau de rigidez orçamentária da União”, escreveram os dois no blog da FGV.
Respostas
Ao explicar o novo arcabouço fiscal na última quinta-feira (30), o secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda, Guilherme Mello, disse que uma eventual diminuição da receita poderá adiar a estabilização da dívida pública. No entanto, ressaltou o secretário, os gastos continuarão a crescer menos que a receita em quase todos os cenários, exceto em uma eventual recessão que faça a arrecadação cair.
“A pergunta recorrente que vocês vão fazer é: ‘E se a receita não vier?’ O que a gente já reiterou é que, independentemente do comportamento da receita, a despesa vai crescer menos que a receita. Obviamente que, quanto mais rápido conseguirmos recuperar as bases de financiamento, mais rapidamente vamos conquistar os resultados primários necessários para estabilizar a dívida [pública]. Este é o objetivo de todos, e também entendo que seja o objetivo dos parlamentares com quem o ministro tem conversado”, rebateu Mello.
Em relação ao limite mínimo de 0,6% de crescimento real (acima da inflação) das despesas em momentos de baixo crescimento econômico, o secretário do Tesouro Nacional, Rogério Ceron, explicou que o percentual foi definido com base na taxa média de crescimento da população. “Com essa taxa, podemos assegurar que os gastos per capita estão mantidos em momentos de recessão. Ninguém vai deixar de ter acesso a programas sociais básicos em momentos de crise, como aconteceu com o Farmácia Popular recentemente”, justificou.
Ao anunciar as medidas, o ministro Haddad reiterou que os percentuais de 0,6% e de 2,5% de crescimento são suficientes para dar um caráter anticíclico ao novo arcabouço. Segundo ele, o limite mínimo de 0,6% tem como objetivo impedir que, em caso de novas recessões, o governo tenha de recorrer ao Congresso para alterar as regras fiscais, como nos últimos anos.
“Se houver uma retração na parte baixa do ciclo [recessão], decidimos incorporar aquilo que era exceção dentro do teto de gastos à regra nova, para trazer as excepcionalidades, exceto aquelas fixadas pela Constituição [como estados de calamidade pública], para dentro da regra aquilo que é uma espécie de crescimento vegetativo em função daquilo que se verificou desde a promulgação do teto de gastos”, disse.
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